Аналитическая записка или размышления вслух

Мотивом, побудившим меня прервать обет молчания и вновь «взяться за перо», стала информация Алексея Медведчикова в инете: «Поздравляю Владимира Хохлова с победой. Лично очень рад за него. Человек легенда в гончих»…

Володя разыскал меня как автора понравившихся публикаций в РОГ, неограниченно общался со мной по телефону на интересующие темы. Всё бы ничего, если не одно «но»: Володя без посторонней помощи и специальной коляски передвигаться не может…

Уважаемые читатели, снимите шляпы и преклоните колена перед Владимиром Сергеевичем Хохловым, его родными и  друзьями, вырастившими и подготовившими Полевого Чемпиона Свердловской области 2016 среди собак гончих пород! Поздравляю, Володя, так держать!!!

I. Поводом для написания настоящей Записки стала ситуация, сложившаяся в Российской Федерации с вступлением в силу Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об охоте), уже в самом название которого заложены неточности.

В письме Президенту РФ Д.А. Медведеву от 23 июля 2009 г. «Об отклонении закона об охоте», подписанном выдающимися учеными и практиками (более 50 чел.) было указано на то, что «Госдума РФ ухитрилась внести благоглупость и в его название: в понятие охота входят и охрана и воспроизводство ресурсов охоты. В общем, продолжается торжество вопиющего непрофессионализма, мнение охотоведов и экологов игнорируется».

Первое, на что считаю нужным обратить внимание, так это на упомянутое в название внесение изменений в ранее принятые отдельные законодательные акты. Общеизвестно выражение «Законы обратной силы не имеют», однако, в данном случае, внося изменения в ранее принятые федеральные законы, Закон об охоте придает им обратную силу. Считаю это одной из главных причин, почему основные положения Закона об охоте по созданию территорий охотничьих угодий так и не реализованы. С помощью пользователей сайта Guns.ru мне удалось установить, что только в 30 из 85 субъектов РФ проведено территориальное охотустройство и определены границы охотничьих угодий. Закон обратной силы не имеет, это значит, что действия совершенные и завершенные до выхода в свет этого закона не могут быть отменены этим законом.

Внесение изменений вновь принимаемым законом в ранее действующие  нарушает закономерность – явление, согласно которому содержание каждого последующего закона должно вытекать из содержания предыдущих. Можно ли вносить изменения в ранее принятые законы? Да, конечно! Только делать это надо правильным образом: подготовить соответствующие обоснования с необходимыми доказательствами и провести процедуру принятия текста действующего закона в его новой редакции. 

После того, как в действующий закон внесены обоснованные изменения, закон прошел необходимые процедуры согласования и принят уже в новой редакции, на его основе можно принимать новые законы. Выглядит абсолютно абсурдным, когда вновь принимаемый закон вносит изменения в закон, во исполнение которого он принимается.

II. Правовое регулирование охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции РФ,федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из Федерального закона "О животном мире" (далее – Закон о животном мире), принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира. Важнейшим для вновь принимаемых законов и иных нормативных правовых актов этой сферы правового регулирования является положение о том, что все они, в целях соблюдения законности, должны приниматься:

 а) на основе положенийКонституции РФ, Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об охране окружающей среды" и в соответствии с Федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О животном мире";

 б) все нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты), касающиеся охраны и использования животного мира и среды его обитания, должны им соответствовать (не противоречить).

Перечень полномочий Закона о животном мире весьма ограничен: настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания. Всё. Ни земле-, ни лесо-, ни водопользование Закон о животном мире регулировать не уполномочен!Что вполне объяснимо: для этого существуют Земельный, Лесной, Водный и другие кодексы РФ. Более того, одним из основных принципов государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира предусмотрено отделение права пользования животным миром от права пользования землёй и другими природными ресурсами. Соответствующие ограничения распространяются и на Закон об охоте, принимаемый на основании и во исполнение Закона о животном мире.

В нарушение действующих положений ранее принятого федерального законодательства, Закон об охоте вводит новое понятие «охотничьи угодья – территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства», которого нет ни земельном, ни в природоохранном законодательстве. А вместе с ним целую главу «Предоставление земельных участков и лесных участков из земель, находящихся в государственной собственности, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Ограничение прав на землю в границах охотничьих угодий». Если до 1 апреля 2010 года земельные отношения регулировало земельное законодательство, то после вступления в силу Закона об охоте «право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с настоящим Федеральным законом…». Это нонсенс – вопиющее несоответствие.

В гражданском законодательстве общие правила гласят, что к отношениям, возникшим до вступления закона в силу, применяется норма, действовавшая на момент их возникновения (ст. 4 ГК РФ). Договорные отношения консервируются в том виде, в каком они были задуманы (ст. 422 ГК РФ), даже в случае противоречия условий сделки более позднему закону.

Естественно, при создании территорий охотничьих угодий неизбежны противоречия между землевладельцами и охотпользователями. Так, например, несмотря на то, что в ст.79 ЗК РФ «Особенности использования сельскохозяйственных угодий» установлено, что «сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране», статью 78 ЗК РФ«Использование земель сельскохозяйственного назначения»Закон об охоте дополняет пунктом следующего содержания: «Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства…».

В «День дурака» - 1 апреля 2010 года сельхозпроизводители узнали, что земельному законодательству придана обратная сила: принадлежащие им сельхозугодья одновременно становятся угодьями охотничьими, а на полях, где выращиваются зерновые, овощи, картофель, так называемые «охотпользователи» будут разводить кабанов, т.к. в силу нового Закона об охоте земельные отношения теперь регулирует не земельное, а охотничье законодательство. Убеждён, именно из-за обострившихся противоречий в южных регионах  между сельхозпроизводителями и охотпользователями Министр сельского хозяйства РФ А.Ткачёв обратился к Президенту РФ с предложением уничтожить всех кабанов, а в качестве причины была названа АЧС. Это тактический ход в стратегическом вопросе, потому что только кабан весьма активно реагирует на биотехнические мероприятия: убери кабана из угодий и любое охотхозяйство обанкротится – освободятся и земли. Например, сколько не вывешивай веников, зерна или сухарей, лось как жил сам по себе, так и будет продолжать жить, путём поедания молодой поросли вступая в конфликт с лесоводами.

III. Для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства и создания территорий охотничьих угодий предоставляются земли, находящиеся в государственной собственности. Соответственно, в состав охотничьих угодий не могут войти земли, находящиеся в частной собственности. По данным Росреестра доля находящихся в частной собственности земель в РФ составляет 7,8%. Можно с полной уверенностью сказать: объекты животного мира обитающие на частных территориях, а это 133 млн га, без соответствующего контроля и надзора прекратят своё существование…

Среди всего массива российской земли львиную долю (64,8%) составляют земли лесного фонда (свыше 1 млрд 108 млн га), сельхозугодья занимают 23%. Если исходить из того, что сельхозугодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, то 400 млн га также не могут войти в состав охотничьих угодий. Какие земли всё таки могут войти или уже вошли в состав охотничьих угодий? У меня нет возможности, да и желания тоже, более подробно анализировать ситуацию, ведь документ территориального охотустройства одного региона - это порядка семисот страниц…

По определению Закона об охоте «охотничьи угодья – территории…», соответственно, в состав охотничьих угодий не могут войти акватории, что вполне естественно: понятие охотничьи угодья в Водном кодексе РФ не применяется. Как следует из ст. 51 водные объекты могут использоваться для охоты, но не для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Акватории - это водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ: - моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); - водотоки (реки, ручьи, каналы); - водоёмы (озёра, пруды, обводнённые карьеры, водохранилища); - болота; - природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); - ледники и снежники. И всё это представляет собой земли водного фонда, а это 28 млн га, которые также выпадают из под контроля и надзора…

IV. Бывший директор Охотдепартамента А.Е. Берсенев – профессиональный аутфиттер. По простому – посредник между государством-собственником и охотником-пользователем. Отсюда и охота ему виделась не иначе как услуга, а не отрасль, производящая материальный продукт. Соответствующей была и есть  государственная политика – «берсенёвская команда» осталась...

Недавно покинувший пост директора С.Н. Будилин, по образованию юрист и экономист, потратил год, чтобы вникнуть в состояние дел и понять, как действовать дальше. По итогам  им, вкупе с министром С.Е. Донским, к сожалению, принято решение не работать над разработкой нового закона об охоте и охотничьем хозяйстве, не отменять всеми критикуемый, прежде всего профильными специалистами, Закон об охоте, а «латать» (устранять) «отдельные шероховатости»…. (см. например статью Н.В. Краева «Припарки мертвому или новый закон об охоте?», опубликованную в № 21-22 РОГ за 2016 год).

Предлагаю устранить одну из «шероховатостей»: признать утратившими силу понятие «охотничьи угодья» и охотхозяйственные соглашения по предоставлению земельных и лесных участков как несоответствующее действующему законодательству. Вернуть так называемым «охотпользователям» оплаченные суммы. Ни в законах об охране окружающей среды, ни в Законе о животном мире, ни в земельном, ни в водном, ни в лесном кодексах понятие «охотничьи угодья» не применяется, соответственно, не должно быть «охотничьих угодий» и в Законе об охоте. Нет в земельном законодательстве такого вида землепользования, как «охотничьи угодья», не предусматривает обременений для создания территорий «охотничьих угодий» и сервитут.

Давайте реализуем основной принцип государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира и отделим право пользования животным миром от права пользования землей, не будем сами себе создавать трудности, а потом их героически преодолевать: семь лет(!!!) существует Закон об охоте, а охотничьих угодий нет ни в Московской, ни в Тверской, ни в Ярославской и ещё в десятках других субъектов РФ, но путёвки на охоту, в якобы закреплённые охотничьи угодья, продаются регулярно. Деньги за пользование животным миром обитающим в состоянии естественной свободы должны поступать собственнику - в государственный бюджет и не растаскиваться по частным карманам, а за реально оказанные услуги - так называемым «охотпользователям». Тогда и финансирование специального государственного органа по охоте станет вполне реальным.

Давайте прекратим обманывать сами себя миллионами га охотничьих угодий – их нет в большинстве регионов и быть не должно, соответственно, нет и обещанных законом инвестиций. Зато повсеместно идёт узаконенное хищение государственной собственности. А там, где угодья всё таки закреплены, законность их создания надо проверять, проверять и ещё раз проверять.

Что делать дальше? Исходя из того, что животный мир является государственной собственностью, необходимо убрать посредников между государством и охотниками, о чем неоднократно писал неординарный биолог-охотовед А.А. Тихонов. Вот выдержка из его статьи, опубликованной в РОГ №16(768) от 15.04.2009г.: «По моему глубокому убеждению, одним из «главных врагов» охотника является так называемое долгосрочное пользование охотничьими животными, или как раньше говорили закрепление охотничьих угодий. В годы моей молодости старые охотники вспоминали времена, когда не было охотничьих хозяйств и путевок. По их словам, охота от этого не страдала…Не надо тешить себя надеждой, что, посадив на каждый клочок леса и поля по «хозяину», мы через энное количество времени очутимся посреди изобилия охотничьих животных. Ничего этого не произойдет по одной простой причине, т.к. каждый так называемый «хозяин» видит и преследует только свою цель. Получить необходимый эффект можно лишь в том случае, когда эта работа ведется в рамках государственных программ и соответствующего научного и финансового обеспечения…Почему-то мы в упор не хотим видеть более чем успешный опыт США, где эти вопросы решаются не в масштабах какого-то мизерного клочка земли, а в масштабах государства или штата с соответствующим научным обеспечением».

Слова «хозяйство», «хозяйствовать» имеют общий корень «хозяин», соответственно,  хозяйствовать должен хозяин-собственник, а не наёмный работник-охотпользователь. В народе по этому поводу говорят так: «Пустили козла в огород, чтобы капусту охранял». Надо внедрять североамериканскую модель природопользования, которая в разы эффективнее нашей системы охотничьих хозяйств с закреплёнными охотугодьями. Говорят, когда-то её (модель) позаимствовали у царской России, а долги, как известно, надо возвращать…

Да, в советское время в условиях общенародной собственности (одного собственника) на землю и природные ресурсы система закрепление охотугодий за пользователямивозможно была эффективной. Сегодня, в условиях частной собственности на землю и животный мир (государство тот же частник), «старый кафтан» охотпользования, натянутый на плечи новой экономики, трещит по швам…

V.Что особенно возмущает, так это пародия на охрану животного мира в лице производственных охотничьих инспекторов: первым, кто пошлёт инспектора «туда, где Макар телят не пас», будет его работодатель, если инспектор начнёт третировать нужных клиентов. Соответственно, контроль этот будет избирательным, не эффективным. 

Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлять производственный контроль закреплена в ст. 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Данная обязанность заключается, в том числе, в соблюдении санитарно-эпидемиологических требований, проведении лабораторных исследований и испытаний, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции. А что мы видим в Законе об охоте? Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения подменили на частные охранные функции: «Под производственным охотничьим контролем понимается деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, заключивших охотхозяйственные соглашения, по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов».  Аутфиттер подогнал закон под себя-любимого и теперь производственный инспектор  имеет больше полномочий, чем лицензированный ЧОП согласно  Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 (ред. от 03.07.2016) "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".

Не для охраны животного мира создан производственный охотничий контроль, а для изгнания ненужных свидетелей со своей территории. Нынешний отрицательный опыт охотпользования показывает: для охраны государственной собственности – объектов животного мира обитающих в состоянии естественной свободы и среды его обитания необходимо создавать специальную службу федерального уровня, подчинив её напрямую Президенту Российской Федерации.