Причины ликвидации Охотдепартамента: не повторять ошибок

9 июня 2018 года Охотдепартамент был упразднен. Радости в этом нет никакой, но и лить слезы по якобы неправомерно убиенному охотдепартаменту не нужно. Для того чтобы региональным охотуправлениям не повторить судьбу охотдепартамента, необходимо понять, какие причины и ошибки отраслевого строительства привели к ликвидации федерального госоргана.

При создании отраслевого законодательства был допущен концептуальный просчет.

В основу закона № 209-ФЗ были положены не имущественно-правовые отношения, а властно-административные.

В итоге получили отраслевой закон с целым рядом нестыковок с Конституцией, с гражданским и общефаунистическим законодательством, которые в итоге и породили причины, которые привели к упразднению охотдепартамента.

 

Первая причина. Отсутствие отраслевого вида деятельности.

Охотхозяйственная деятельность по ведению охотничьего хозяйства как вид отраслевой экономической деятельности и ее составные части не определены и не обозначены в Законе «Об охоте…».

Соответственно до сих пор не включены в ОКВЭД. Таким образом, отраслевой вид деятельности, фундамент отрасли оказался за пределами правового поля и не может быть включен в уставные документы охотничьих хозяйств.

Другой вид — деятельность в сфере охотничьего хозяйства в Законе «Об охоте …» обозначена, но не имеет определения. Нет законодательного определения, и с юридической точки зрения нельзя понять, что это такое и с чем имеем дело.

Если рассматривать ситуацию по аналогии с тем, откуда это пришло, то в США деятельность в сфере охотничьего хозяйства — это производство и торговля товаров охотничьего ассортимента и сфера услуг, гостиницы, пункты проката, рестораны, аутфиттеры и т.п., а также все иное около охотничье окружение под охотничьим брендом или охотничьим названием с ориентацией не на охотхозяйственную продукцию, а на суммарный экономический эффект.

В нашей стране деятельность в сфере охотничьего хозяйства как самостоятельный вид де-юре не может существовать.

Ее нельзя включить в ОКВЭД, т.е. придать юридический статус, поскольку своими составными частями конкретных производств товаров охотничьего ассортимента, торговли, сферы услуг уже представлена в различных разделах ОКВЭД других отраслей, никак не объединенных между собой и не привязанных к охотничьему хозяйству. Отсюда в итоге имеем дело не с правовым, а с чисто понятийным термином.

В свое время охотдепартамент увлекся заморским опытом и своевременно не придал правовой статус охотхозяйственной деятельности по ведению охотничьего хозяйства и не включил ее в ОКВЭД.

Вместо этого притащили из-за моря и включили в отраслевой закон чужеродную основу, которая не вписывается в экономический блок гражданского законодательства нашей страны.
Вопрос. Если де-юре нет отраслевого вида деятельности, зачем нужен отраслевой госорган?

Вторая причина. Утрата юридически значимых механизмов надзора и контроля за охотхозяйственной деятельностью.

Начиная с 1940 годфа, история федеральных государственных органов охотничьего хозяйства — это история властно-административных отношений, где госорганы совмещали надзорно-инспекторские функции с производственными функциями по освоению охотничьих ресурсов.

Однако времена изменились… Во всех отраслях получили развитие имущественно-правовые отношения, и только наше охотничье хозяйство застряло в своих властно-административных отношениях

В Законе «О животном мире» вместо договоров о предоставлении юрлицам охотничьих ресурсов в доверительное управление и пользование были введены долгосрочные лицензии. Вместо предоставления самого ресурса в пользование — право пользования.

В законе № 209-ФЗ долгосрочные лицензии заменены охотхозяйственными соглашениями, которые закрепляют охотугодья и опять предоставляют некое право пользования без предоставления в пользование самого охотресурса.

При этом имущественно-правовые отношения в части передачи юрлицам в пользование охотничьих ресурсов присутствуют в зачаточном состоянии в статьях 2.1, 4.2, 11, 37. Тогда как властно-административные представлены 22 отсылочными нормами к специально уполномоченным госорганам и являются многоуровневыми, множественными чрезмерно излишними надзорно-инспекторскими полномочиями по соблюдению обладателями охотхозяйственных соглашений:

а) требований

б) параметров

в) определений

г) утверждений

д) установлений порядка составления

е) установлений состава и структуры

е) согласований.

Наши кормчие, писавшие Закон «Об охоте», видимо, полагали, что бюджетные средства можно и нужно осваивать наличием обширных полномочий специально уполномоченных госорганов.

Однако оптимизация госрасходов привела к ликвидации охотдепартамента как самостоятельного органа, а властно-административные методы и механизмы, которые были весьма эффективными во времена Главохоты, в настоящее время стали по большей части бесполезными Конкретная ситуация.

В РОГ № 16, 2018 г. А. Фирсов пишет, источники, заслуживающие доверия, сообщают, что в одном из частных хозяйств площадью порядка 12 тыс. га штатный егерь за 2017 год из карабина с глушителем лично отстрелял 56 лосей для людей, приближенных к администрации хозяйства. Налицо явный перестрел.

Однако в данном конкретном случае определить, есть ли в действиях охотхозяйства событие и состав правонарушения, охотдепартамент и региональные охотуправления определить не могут.

Вся масса многоуровневых и множественных надзорно-контрольных полномочий, предоставленная Законом № 209-ФЗ, просто бесполезна. Собака порылась здесь вот где.

В ст. 2 № 209-ФЗ указано, что правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов основывается на следующих принципах:

1) обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия.

Для определения, соответствует ли отстрел 56 лосей в хозяйстве площадью 12 тысяч га принципам правового регулирования, установленных в ст. 2.1 № 209-Ф для охотхозяйственной популяции вида охотресурсов (ст.11 № 209-ФЗ), нужны конкретные оценочные критерии.

Такими критериями по совокупности статей 2.1. 38.4, 38.5 № 209-ФЗ являются нормативы (нормы) устойчивого обитания и устойчивого пользования.

Однако охотдепартамент совершенно ничего не сделал, чтобы утвердить порядок регистрации данных нормативов (норм) в региональных охотхозяйственных реестрах (ст. 37.9) № 209-ФЗ), чтобы через госрегистрацию придать им юридически значимый статус.

Вне всякого сомнения имеем дело с перестрелом, но доказать это невозможно, в силу того что в охотхозяйственном реестре для некоего охотхозяйства не зарегистрированы нормативы (нормы) устойчивого обитания и устойчивого пользования охотхозяйственной популяции лося.

В итоге отсутствуют юридически значимые оценочные критерии и механизмы для определения наличия события и состава правонарушения.

Отсутствие ответственных имущественно-правовых отношений в вопросах пользования охотресурсом сделало охотдепартамент и региональные охотуправления напрочь оторванными от реальной ситуации в угодьях и привело к полной потери механизмов государственного контроля.

Привожу диалог двух авторитетных лиц. А. Лисицин: «Прошла информация, что общая доходная составляющая от охоты в масштабе страны составляет 16 миллиардов рублей, а браконьерская продукция оценивается в 18 миллиардов (РОГ № 22, 2018 г.).

В. Кирьякулов, председатель Правления МООиР: «Допускаю, что эти цифры реальные (РОГ № 22, 2018 г.).

Как говорится, приплыли… Теневая, нелегальная охотхозяйственная деятельность получила стремительное развитие и в денежном выражении уже стала превышать легальную.

Нашему охотдепартаменту хватило компетенции, чтобы обозначить в Законе «Об охоте» обширные полномочия специально уполномоченных госорганов, но вот компетенции для создания конкретных юридических механизмов, чтобы эти полномочия можно было исполнять, увы, не хватило.

Вопрос. Зачем был нужен охотничьему хозяйству такой некомпетентный орган?

Третья причина. Понятийный, а не правовой подход.

Ошибка экс-охотдепартамента заключалась в том, что при решении внутреннего отраслевого строительства он опирался не на правовую основу гражданского законодательства, а на понятия. Нельзя эмоциональному и интуитивному пониманию придавать законодательные и нормативно-правовые основы.

Конкретный пример.

Термин «охотпользователь» неправомерно применяется к охотхозяйствам, заключившим охотхозяйственные соглашения.

Охотпользователь — это тот, кто имеет конкретный, юридически значимый механизм предоставления в пользование охотресурса.

Охотхозяйственные соглашения к таковым не относятся, и их не следует путать с договорами доверительного управления и пользования охотхозяйственными популяциями.

Это частно-государственное партнерство, где в обмен на полномочия по реализации охотникам госразрешений на добычу объектов охоты юрлицо принимает на себя обязательства нести охотхозяйственные повинности.

Никакой передачи охотресурсов в пользование нет и в помине. Путают охотоператоров (аутфиттеров) с охотпользователями. Отрасль не может никуда двигаться без правильно определяемых положений и терминов.

Любое ответственное пользование должно состоять из фактической и юридической частей. Для охотпользователя целевой имущественной группой охотничьего ресурса является охотхозяйственная популяция вида охотресурсов (ст. 11 № 209-ФЗ), обитающая в границах охотхозяйства.

Юридическое оформление пользования предусматривает три момента: а) учет, б) регистрацию в региональном реестре общей численности и норм устойчивого обитания и устойчивого пользования, в) заключение договора доверительного управления и пользования или концессионного соглашения.

Однако уже на стадии учетов по вине бывшего охотдепартамента возникли разногласия вследствие коренным образом отличающихся оценок эмоционально понятийной и научно-правовой точек зрения, касаемо учетов ЗМУ-12.

Здесь три принципиальных момента. Первый обозначил в своей статье В.А. Кузякин (РОГ №№ 25–26, 2017 г.), где он говорит о том, что из-за юридической редакции методики ЗМУ-12, утвержденной Приказом № 1 охотдепартамента, в ней появились искажения теоретических основ метода.

Отсюда следует, что применительно к ЗМУ-90 можно вести речь о чистоте методики, точности и объективности учетов, а в ЗМУ-12 прямо заложены искажения, и никакой точности и объективности учета не может быть.

Второй момент. Методика ЗМУ рассчитана на проведение учетов на территории, превышающей 102,5 тысячи га. Это учет для больших площадей. Отсюда учет ведется на всей территории региона, и в последующем методом экстраполяции определяется численность в конкретных хозяйствах и им выделяются квоты на добычу.

Экстраполяция чревата двумя опасностями. Первая: могут появиться «бумажные» лоси. Сергей Буслаев («РОГ» № 26, 2015 г.) в своей статье приводит пример, когда в одном из регионов охотуправление в госохотфонде не досчиталась 2000 голов лося. Сделали экстраполяцию по-другому, и вот эти 2000 лосей опять пасутся в угодьях.

Вторая опасность. Определение численности методом экстраполяции запускает распределительную систему и ставит охотхозяйство в роль просителя.

Более чем тысячелетняя история российской государственности во властных отношениях просящего и подающего знает четыре эффективных способа, когда просящий получает просимое.

А именно:

1) склонить голову и приклонить к колену, демонстрируя полную покорность

2) пасть ниц к ногам, бить челом и молить: «Не губи, не лишай живота и жизни…»

3) лесть и лизоблюдство

4) подношения и подкуп.

А. Юдин (РОГ №№ 44–45, 2017 г.) приводит факт, что по информации, озвученной сотрудниками профильного комитета области на совещаниях с охотпользователями в 2016 году, недействительными были признаны результаты ЗМУ по области в целом, но квоты были выданы.

Интересная ситуация получается. Учеты по области были признаны недействительными, но квоты на добычу лосей были выданы, и их получили все проводившие учеты просители.

На мой взгляд, это является прямым подтверждением того, что если не все четыре, но один или два эффективных способа в отношениях просящего и подающего присутствуют точно.

В своей статье А. Юдин также приводит конкретную ситуация целенаправленной борьбы охотдепартамента и регионального охотуправления с ВНИИОЗовским методом учета охотресурсов для небольших по площади охотхозяйств.

Формально на поверхности якобы не стыковки и противоречия между двумя видами учетов ЗМУ-12 и методом многодневного оклада. В реальности ситуация намного глубже и являет собой неконструктивную позицию бывшего охотдепартамента.

В отличие от ЗМУ-12, метод многодневного оклада является учетом численности в границах конкретного небольшого по площади охотхозяйства. Для охотуправлений такой метод учета смерти подобен, ибо делает ненужной распределительную систему квот.

Естественно, охотдепартамент и региональное охотуправление выступили против ВНИИОЗовского метода учета.

Деятельность в сфере охотничьего хозяйства убила охотдепартамент. Спасти региональные охотуправления от ликвидации может только правовой оборот охотресурса. Отсюда необходимо незамедлительно отказаться от охотхозяйственных соглашений и перейти к договорам доверительного управления и пользования.

На горизонте уже просматриваются выдача госразрешений и квот на добычу многофункциональными центрами (МФЦ) и присутствие самих охотуправлений в составе ветеринарных станций по борьбе с болезнями животных, где они занимаются борьбой с АЧС, бешенством, вынужденным отстрелом крупных хищников, а также регулированием численности бездомных и бродячих собак в населенных пунктах.