О государственном управлении охотничьим хозяйством

Статья вторая

Статья первая

В 2004 году в стране началась реформа федеральных органов исполнительной власти.
В Минсельхозе России был ликвидирован Охотдепартамент, а выполняемые им функции распределены между Министерством сельского хозяйства и образованными федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и федеральным агентством по сельскому хозяйству (Россельхоз).

На Минсельхоз возлагались функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов охоты. К полномочиям министерства было отнесено принятие правил использования охотничьих животных и порядка исчисления ущерба, причиненного их незаконным использованием или уничтожением.

Россельхознадзор был уполномочен осуществлять контроль и надзор в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. Кроме того, в компетенцию этой службы входила выдача разрешений на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, лицензий на пользование этими объектами, лицензий на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению, гибридизации, на содержание и разведение охотничьих животных в полувольных условиях и искусственной среде обитания, а также выдача удостоверений на право охоты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В функции агентства входило оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере охраны, изучения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. К полномочиям агентства были отнесены ведение учета охотничьих животных и работа по их разведению в полувольных условиях.

На момент реорганизации в ведении Охотдепартамента находилось 84 региональных управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных, 22 государственных опытных охотничьих хозяйства, контрольный информационно-аналитический центр охотничьих животных и среды их обитания и Сочинский общереспубликанский государственный природный заказник. Кроме того, еще 56 заказников федерального значения действовали без образования юридического лица в составе региональных охотуправлений. Такая структура не вписывалась в новую систему государственных органов управления и подлежала реорганизации с учетом выполняемых функций. В обновленном министерстве на все вопросы охотничьего хозяйства было предусмотрено всего три специалиста в составе отдела, занимающегося также вопросами животноводства и ветеринарии. Госохотхозяйства, ФГУ «Центрохотконтроль» и федеральные заказники были переданы в ведение агентства по сельскому хозяйству. Для организации возложенных на Россельхоз функций по вопросам охотничьего хозяйства в составе центрального аппарата агентства в управлении животноводства и племенного дела был принят один специалист-охотовед.

Основная часть штатной численности в количестве 21 человека по непонятным причинам была передана в Россельхознадзор. Региональные охотуправления несмотря на то, что в их задачи помимо надзора входила работа по ведению учета и мониторинга охотничьих животных, регулированию их использования, вопросы охотничьего собаководства, организация деятельности заказников и другие функции, не имеющие отношения к контролю и надзору, были почему-то признаны чисто контрольными органами.  На этом основании в правительство было внесено предложение о ликвидации этих учреждений и передаче их штатной численности в полном объеме, включая численность работников государственных федеральных заказников, Россельхознадзору для формирования его территориальных органов. Мотивация такого решения необъяснима, так как при реформировании аналогичных органов в рыбохозяйственной отрасли Россельхознадзору была передана только часть их штатной численности и материально технических средств, а оставшиеся учреждения вошли в структуру агентства по рыболовству.

Федеральное агентство по сельскому хозяйству, на которое правительством были возложены функции по охране, воспроизводству, учету и мониторингу охотничьих животных, не имело в субъектах Российской Федерации подведомственных учреждений для обеспечения этих функций. 

Следствием этого непродуманного решения стало разрушение системы государственного учета и государственного мониторинга охотничьих животных и прекращение деятельности 56 государственных заказников федерального значения. Многочисленные обращения ученых, публикации в средствах массовой информации о необходимости исправления сложившейся по вине чиновников ситуации не нашли поддержки в органах государственной власти.

Созданная структура федеральных органов исполнительной власти не вписывалась в действующее российское законодательство, в связи с чем в целый ряд федеральных законов, включая закон о животном мире, стали срочно вноситься изменения.

В декабре 2004 года вносятся изменения в Федеральный закон «О животном мире», в котором законодатели пытаются разграничить компетенцию федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Органам власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета передаются полномочия: по охране и воспроизводству охотничьих животных за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения; по выдаче именных разовых и распорядительных лицензий; по регулированию использования, ведению учета и кадастра охотничьих животных за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения, подпадающих под действие международных договоров, а также отнесенных к особо ценным в хозяйственном отношении. Перечень особо ценных в хозяйственном отношении охотничьих животных поручалось утвердить Минсельхозу.

Указанные изменения были совершенно не продуманы. Наделяя органы власти субъектов Российской Федерации полномочиями, финансируемыми за счет субвенций, законодатели лишили их собственных полномочий, предоставленных им ранее на основании Конституции Российской Федерации. Более того, разграничение полномочий по видам охотничьих животных подразумевало, что на одной и той же территории должны находиться соответствующие федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации, выполняющие одни и те же функции только по разным видам охотничьих животных.

Не имея возможности осуществлять на территориях субъектов Российской Федерации предусмотренные этим законом функции по охране, воспроизводству и регулированию использования охотничьих животных, Минсельхоз, тем не менее, оставляет в своем ведении около 90 процентов охотничьих животных, ограничивая, таким образом, полномочия органов власти субъектов Российской Федерации.

В декабре 2005 года в закон «О животном  мире» вновь вносятся изменения. На этот раз законодатели исправляют свою ошибку, возвращая органам власти субъектов Российской Федерации неправомерно изъятые у них полномочия, а также возлагают на них контроль и надзор за объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты за исключением объектов, обитающих на особо охраняемых природных территориях, подпадающих под действие международных конвенций и занесенных в перечень особо ценных в хозяйственном отношении охотничьих животных. Принятие этого закона также не улучшает сложившейся в охотничьем хозяйстве ситуации.

В сентябре 2005 года указом президента упраздняется Федеральное агентство по сельскому хозяйству, а его функции возлагаются на министерство. В структуру Минсельхоза  вносятся изменения – в одном из департаментов образуется отдел охотничьего хозяйства со штатной численностью 6 человек, затем преобразованный в департамент.    

Однако в субъектах Российской Федерации у министерства нет территориальных органов. Следовательно, оно по-прежнему не может иметь возможности выполнять возложенные на него функции в части охотничьего хозяйства.

Произошедшие с момента создания новой структуры государственных органов управления охотничьим хозяйством изменения носят в основном негативный характер. В ходе непродуманной реорганизации была разрушена десятилетиями создаваемая система управления и контроля за охотничьим хозяйством. Разрушена также система государственного учета, мониторинга и регулирования использования охотничьих животных. С ликвидацией региональных охотуправлений стало невозможно проводить федеральные целевые учеты численности охотничьих животных. Прекращена деятельность федеральных заказников, ликвидированы их штаты, утрачено имущество.

Сотрудники государственного охотничьего надзора потеряли самостоятельность и лишились права на хранение и применение оружия, специальных средств и т.д. Нормативно-правовая деятельность практически сведена к нулю. Так, за период с марта 2004 года по январь 2008 года по вопросам охотничьего хозяйства Минсельхозом издан всего один нормативный документ, не считая приказов об утверждении лимитов добычи охотничьих животных. За  период с 1955 года охотничье хозяйство России не находилось в таком ужасающем положении.

В декабре 2006 года в Федеральный закон «О животном мире» вновь вносятся изменения, в которых в очередной раз предпринимается попытка разграничения  полномочий в области охраны и использования  объектов животного мира  между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Теперь практически все полномочия в области охраны и использования охотничьих животных переданы с федерального уровня органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно этому закону для осуществления переданных федеральных полномочий в каждом субъекте должен быть создан специальный орган государственной власти, структура и назначение руководителя которого согласовываются с Минсельхозом России. По имеющимся сведениям только в 52 субъектах Российской Федерации из 89 формально созданы органы для осуществления переданных полномочий в области охраны и использования охотничьих животных. Однако в целом ряде субъектов Российской Федерации их структура не соответствует нормам федерального закона, и следовательно они не могут полноценно исполнять поставленные законодательством задачи. Так, в Псковской области вопросы охраны и использования охотничьих животных попали почему-то в Государственный комитет по лицензированию и природопользованию, на Чукотке – в Департамент промышленной и сельскохозяйственной политики, в Московской области – в Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д. Таким образом, вместо стройной системы специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных и среды их обитания, имевших при Главохоте вертикаль власти от федерального уровня до уровня административного района, в России выстраивается уродливая, не способная решать поставленные задачи структура.

Несмотря на то, что в целом ряде субъектов Российской Федерации не выполняется федеральный закон в части создания специальных самостоятельных органов по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных, на это не реагируют ни прокуратура, ни другие государственные органы, призванные следить за соблюдением федерального законодательства.

Отсутствие единой системы органов охраны и регулирования использования охотничьих животных, возглавляемой специализированным государственным федеральным органом, крайне отрицательно сказывается на государственной политике в этой сфере деятельности. Охотничье хозяйство не может отстаивать свои интересы в высших органах государственной власти, влиять на построение законодательства. В результате этого принимаются дискриминационные по отношению к охоте законы, ярким примером которых служит Лесной кодекс Российской Федерации, необоснованно вторгающийся в сферу охотничьего законодательства. Необходимость создания в России самостоятельного федерального органа по охоте косвенно подтверждает принятое в 2007 году решение о создании такого органа в рыбохозяйственной отрасли и выведение этой деятельности  из сферы влияния Минсельхоза России.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром, в том числе и охотничьими животными, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого основополагающего принципа, представляется целесообразным не разделять полномочия в сфере охраны и использования охотничьих животных между федеральной властью и властью субъектов Российской Федерации, а наоборот, сконцентрировать эти полномочия в системе единых органов  государственного управления.

Примером таких органов может являться система органов охотнадзора бывшей Главохоты, территориальные охотуправления которой имели двойное подчинение как федеральной власти, так и органам исполнительной власти на местах. Такая структура позволяла концентрировать для решения поставленных задач средства, поступающие из федерального бюджета и средства, поступающие из бюджетов субъектов Российской Федерации. В ведение федерального органа власти по охране и регулированию использования охотничьих животных целесообразно вернуть государственные заповедники, а также находившиеся в системе Главохоты госохотхозяйства и заказники как федерального, так и местного значения. Источником финансирования системы этих государственных органов должны быть средства из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средства, получаемые от выдачи лицензий на добычу охотничьих животных, выдачи удостоверений на право охоты и средства, отчисляемые от прибыли предприятий по продаже охотничьего оружия.

Александр Тихонов, биолог-охотовед 16 сентября 2008 в 13:06






Оставьте ваш комментарий

Оставлять свои отзывы и комментировать могут только зарегистрированные пользователи.
Вы можете авторизоваться используя свой аккаунт на нашем сайте, а так же войти с помощью вашего аккаунта во "Вконтакте" или на "Facebook".

Спасибо за Ваше мнение!

Архив голосований










наверх ↑