В результате изменений в природоохранном законодательстве РФ от 2002 г. (№ 7 – ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г.) и административной реформы 2004 г. началась новая волна преобразований в госструктурах этой сферы. Современное устройство государственных органов по охране природы не может считаться оптимальным. Реформы последних лет сделали его сложной до такой степени, что без схематичного изложения понять сложно. Для наглядности предлагаю схему (упрощенную) настоящего их взаимоустройства на примере Архангельской области (см. табл.).
По новому природоохранному закону от 2002 г. и КоАП РФ от 2001 г. сфера деятельности госэконадзора заужена. Прежний природоохранный Федеральный Закон от 1992 г., по которому работал Госкомэкологии РФ, трактовал госэкоконтроль шире, давал право экологам дублировать работу в других природных сферах, например, в части лесных нарушений (в том числе совершаемых работниками лесхозов), охраны животного мира и т. д. Теперь же все определяет круг статей, отведенных КоАП РФ для госэкоконтроля.
Хотя сам по себе ФЗ № 7 от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» содержанием ст. 1 (определяется понятие «окружающая среда» как совокупность всех компонентов природной среды) и ст. 65 («госэкоконтроль» подается в широком смысле как контроль в области охраны всей окружающей среды) допускает расширенное толкование понятия «госэкоконтроля».
Обоснование передачи полномочий с федерального на региональный уровень на местах лучше знают. Но само дробление на два уровня и разделение госфункций по госучреждениям приводит к росту числа чиновников, к удорожанию, дроблению и рассредоточению имущества. А эффективность?
Дробление эконадзора на федеральный и областной привело к снижению эффективности. При едином федеральном Госкомэкологии в 90-е гг. в каждом районе были инспекторы, машины с водителями, в некоторых районах – лаборатории. Сейчас ни один уровень не может позволить машину в каждом районе, гос. лаборатория не в состоянии охватить все объекты. В итоге за анализы для госконтроля надо платить коммерческим лабораториям. Надзорный орган без основного имущества и оснащения может себя только обозначать. А экологический надзор может быть очень мощным рычагом государственной власти. Необходимо оснастить службы. Принять на федеральном уровне еще 2 правовых акта: ФЗ о штрафах за негативное воздействие на окружающую среду, Положение об определении ущерба окружающей среде и исках (в частности, от сбросов, выбросов, размещения отходов). Устранить другие «дыры» и противоречия в природоохранном законодательстве.
Принцип дробления на федеральном уровне эконадзора (по вертикали) на Ростехнадзор и Росприродонадзор отрицается практикой устройства аналогичных органов на региональном уровне. В регионах структуры выстраиваются чаще всего в рамках исполнительного органа по природопользованию и охране природы (не экологии). Здравый смысл диктует – пользоваться и охранять природу раздельно нельзя. Тем более охранять природу нельзя по кускам. Необходимо учитывать эти доводы на практике.
Рассмотрим покомпонентно.
ЖИВОТНЫЙ МИР
К началу 2007 г. животный мир охраняли: рыбоохрана (все водные биоресурсы) и охотнадзор (только охотничьи виды), остальных животных – Росприродонадзор в лице одного чиновника в областном аппарате управления.
Закон «О животном мире» с внесенными изменениями от 18 и 29 декабря 2006 г. закрепляет разделение объектов животного мира по признаку собственности на федеральные и областные. Чиновничья борьба и затяжка этого вопроса вызвали критику на самом высоком уровне за попытку сохранить федеральные инспекции в этой области в существующем виде.
Деление на охотнадзор и рыбнадзор – искусственное. Анахронизм советских времен держится только на интересах чиновников причастных ведомств. В сущности это одна и та же работа. Получается, например, что за человеком с ружьем весной на берегу водоема должны из-за кустов наблюдать два госинспектора. Если человек подстрелит пролетающую утку, то выскакивает охотинспектор, если человек выстрелит в нерестящую щуку – выскакивает рыбинспектор. Рыбинспектор не имеет никаких полномочий задержать охотника-браконьера, а охотинспектор может спокойно взирать на браконьера с охапкой сетей.
Мнение больше передать в область пересиливает, и по стране прошла волна за создание региональных охотрыболовуправлений. Изменения в ФЗ «О животном мире» от декабря 2006 г. убирают деление животных на охотничьи и прочие. Регионы обязаны охранять своих животных без деления на охотничьих и прочих. Правовую коллизию вносит ФЗ № 166 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. с последними изменениями. Своей ст. 10 ч. 2. он допускает право собственности на водные биоресурсы за регионами только в прудах и обводненных карьерах (!?), что противоречит духу первого закона.
Объединить инспекторов охот и рыбнадзора необходимо. Это позволит инспекторский состав нагружать равномерно по сезонам года. Желательно и зарплату, и материальное оснащение сложить в одни руки. И ограничиться надзорными функциями. Выдача охотничьих билетов госохотнадзором – типичная избыточная госфункция. Не имеет законной основы.
В интересах государства – активная работа общественных и прочих негосударственных организаций по охоте и рыболовству как пользователей объектами животного мира. Государственные функции по организации и регулированию любительского (спортивного) рыболовства и охоты предпочтительно осуществлять путем сотрудничества с ними.
Регионы могли бы на себя взять охрану всех биоресурсов во внутренних водоемах. Морские биоресурсы несомненно объект федерального контроля. Сфера деятельности правоохранительных и военных государственных служб.
Важно признать: охрана объектов животного мира не имеет большого смысла без охраны среды их обитания, т.е. совмещения с госэконадзором.
ООПТ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Автоматически принять у федералов заказники в прежних границах было промежуточным решением. В основном они биологические и были нужны федеральному облохотуправлению как основание иметь дополнительную штатную единицу егеря – помощника районного охотоведа для работы по всей территории района. Госслужба должна была как–то справляться с охраной охотничьих видов самостоятельно на огромной территории области после ликвидации егерской охраны угодий охотобществ и потребкооперации в 90-е годы. Подчас другого смысла в существовании некоторых заказников и не было. Требуется переосмысление роли ООПТ в областном подчинении.
Рекреационная роль региональной ООПТ может оказаться основной. Возможна работа с охотниками и экотуристами.
Уместно вспомнить опыт работы подмосковных охотничьих хозяйств особого статуса с советских времен. Эти хозяйства были рассадниками животных, полигонами для прикладной науки, вырабатывали передовой опыт.
Пользы от них для животного мира было больше, чем от нынешних заказников регионального значения.
ЛЕСНОЙ НАДЗОР
На начало 2007 г. Лесной надзор – федеральный в лице 6–7 человек в Управлении Росприродонадзора на всю область. Справиться с надзором эта служба была не в состоянии физически. По новому Лесному кодексу Правительство РФ делает ставку в качестве охранника леса на арендатора и таким образом собирается решить в основном проблему лесной охраны.
В новом Лесном кодексе предусмотрена организация лесной охраны на региональном уровне. В основном они создаются при органах исполнительной власти региональных администраций лесного направления. Но законодательство не исключает и другие варианты.
При создании регионального лесного надзора следует иметь в виду, что принцип независимости контроля требует создания такой структуры вне департамента лесного хозяйства, т.е. в департаменте, который занимается охраной природы. На федеральном уровне в составе Росприродонадзора. И отдельно от агентства.
Есть существенный момент. Если региональный лесной надзор будет комплектоваться кадрами из прежнего состава, в рамках тех же лесничеств и на зарплатах того же уровня, вопрос о более эффективной работе выглядит сомнительным.
Природу по частям охранять и сохранить нельзя. Это единый организм!!!
Поэтому желательно, чтобы областной орган исполнительной власти по охране природы объединил доселе разбросанные службы надзора. Все функции, переданные или передаваемые на региональный уровень из сферы охраны воздуха, вод, почв, земель, недр, животного и растительного мира, лесов, вопросы надзора за обращением с отходами могут быть отнесены к работе единого органа. (См. ст. 4, где перечислены «Объекты охраны окружающей среды» ФЗ № 7). В частности, лесной надзор, по смыслу статей КоАП РФ, которые им применяются – это также природоохранный орган.
Возможности бюджета дотационного региона также требуют отказа от узкой специализации надзорных органов в природоохранной сфере. Профессионал должен иметь широкий кругозор и учиться разбираться во всех охраняемых природных сферах. То есть, госинспектору субъекта федерации по охране природы следует дать полномочия пресекать все нарушения в природоохранной сфере. И экологические, и в части животного и растительного мира, и лесные нарушения. Может, и еще на некоторых направлениях (охрана вод, земель, общераспространенных полезных ископаемых). Им следует уметь составлять протоколы об административном нарушении в любой природоохранной сфере. То есть, один и тот же инспектор может быть включен в доселе разные списки лиц, уполномоченных осуществлять тот или иной контроль. Можно специализацию оставить на этапе вынесения постановлений об административном наказании.
Данные предложения могут быть не сразу восприняты федеральными уполномоченными органами, согласовывающими структуры и руководителей региональных надзорных органов, финансирование которых ведется через целевые субвенции федерального бюджета. Непонимания должны преодолеваться. Правовых ограничений для осуществления данных предложений нет. Механизм финансирования (за счет субвенций федерального бюджета и регионального бюджета) требуется проработать.
Что дает объединенная структура? Рост числа вскрытых и пресеченных нарушений. Чтобы контроль был – он должен быть повсеместным, наказание – неотвратимым. Объединение инспекторского состава предполагает объединение скудной материальной базы, этих же автомашин, равномерную и полную занятость инспекторского состава, достойную зарплату. Появляется возможность обеспечения свидетелей при составлении протоколов, инструментального контроля, безопасности инспекторов, наконец.
Сочетание функций управления природопользованием и надзорных функций.
Хоть и провозглашается принцип разделения хозяйственных функций и надзорных, на практике трудно полностью их разделить. Исполнительные органы власти в регионах чаще всего их в определенной степени совмещают.
Говоря конкретно, в составе органов исполнительной власти региона законодательство не исключает учреждение единого надзорного подразделения (юридическое лицо (ОГУ) – как вариант). Цель всех надзоров – контроль за соблюдением нормативов при природопользовании. В надзорном подразделении могут быть объединены охрана животного и растительного мира, в т.ч. охрана ООПТ, лесная охрана, «госэконадзор» на объектах регионального контроля на общей материальной базе под общим руководством. (Примечательный пример: Министерство по лесному, охотничьему и рыболовному хозяйству правительства Саратовской области. Есть и другие примеры.)
В этом случае в каждом муниципальном районе станет посильно для региона содержание филиала (ОСП) надзорного органа в составе около 10 работников (несколько человек за счет лесного надзора, 2–3 человека – за счет субвенций на охрану животного мира, 1 человек на заказник, 1–2 – в счет эконадзора), имеющего общее оснащение. Такой надзорный орган будет дееспособен, сможет оптимально сочетать объем затрат на содержание и эффективность.
Надзорное подразделение координирует свою работу с подразделением по вопросам природопользования.
Другие полномочия региона, связанные со сферой охраны природы: по госэкоэкспертизе, мониторингу, нормативно–правовое регулирование, информация и просвещение, программы природоохранных мероприятий, квотирование добычи и пр. – следует передать в ненадзорные подразделения.
P.S. Статья составлена на основе опыта 30-летней работы автора в природоохранных организациях (в студенческом спецДНД по охране природы, охотинспекции, обществе охотников и рыболовов, системе Госкомэкологии РФ, муниципальном учреждении по охране природы и природопользованию, Рыбнадзоре, и на сегодня – в областной экологической инспекции).
Выводы перекликаются с выводами Дежкина В.В. и Сафонова В.Г. («Два пути возрождения» «РОГ» № 12, 2007 г.) Первый является моим учителем по МНЭПУ в 1998 г., а второй – по факультету охотоведения КСХИ (являюсь выпускником факультета охотоведения 1982 г.) Очень примечателен отклик проф. М.Д. Перовского на эту статью («Путь один», «РОГ» № 19, 2007 г.) Исключительно ценна статья В.В. и В.К. Мельниковых «Что такое охотничье хозяйство?» (журнал «Охота и охотничье хозяйство» № 3, 2007 г.). В основном авторы совершенно правы. Зрят в корень. Но есть что сказать дополнительно с точки зрения практика.
В обсуждаемой сфере считаю крайне важным добиваться выполнения на деле принципа разделения надзорных, контрольных функций государства от хозяйственных. Без этого невозможно уйти от тех разборок, в которых погрязли государственные органы и природопользователи.
Поддерживаю вывод М.Д. Перовского: невозможно управлять хозяйственной деятельностью без специализации. Министерство биологического природопользования – это неплохо. Но реалии другие. Как бы лоббисты не создали вновь, например, пресловутое рыбохозяйственное ведомство с собственным рыбнадзором для самоконтроля. Ненадзорные функции госуправления несомненно сохранятся за отдельными министерствами, агентствами. Во всяком случае, на федеральном уровне. Действительно, нет всезнающих (интегрированных) чиновников.
Но интегрированных инспекторов в государственных службах по охране компонентов природной среды найти можно. Стать интегрированными оказались способны некоторые выпускники факультета охотоведения, как А.П. Миняев – бывший руководитель Госкомэкологии и ГУПРа МПР по Архангельской области, ныне руководитель Управления Росприродонадзора по области. К ним отношу и себя. Неплохо работали в охране природы специалисты, подготовленные для различных направлений природопользования. В стране много невостребованной молодежи с экологическим образованием. Специалистам надо поставить задачу, дать достойное содержание и оснащение. Если не распылять средства по разным надзорам, даже дотационным регионам станет посильно содержать единую дееспособную природоохранную службу. В последнее время появились правовые возможности создать на уровне регионов мощные интегрированные структуры по охране природы. В каждом регионе и по сезонам года приоритеты могут различаться и меняться. В каждом районе своя приоритетная (в смысле охраны) среда. А охранять среду – значит охранять и живые ресурсы.
Призываю к ликвидации «охотнадзора» и «рыбнадзора» советского образца. Сочетая надзорные и другие функции государственного управления, эти органы ничем не управляли и не управились. По ряду направлений их влияние было негативно. Об этом прямо высказались сами охотоведы. (Например, С. Матвейчук).
Проблемы правового регулирования можно решить путем внесения изменений в ФЗ «О животном мире» и др. действующие ФЗ. Принять ФЗ «Об охоте», видимо, нереально. Да и не нужно нагромождать далее федеральное законодательство. И не нужно всю Россию под «одну гребенку». Региональные законы «Об охоте», региональное законотворчество могут сыграть гораздо более прогрессивную роль для становления охотничьего хозяйства как отрасли. Необходимо создать правовые условия для появления в охотничье-рыболовных угодьях хозяина. Он должен определять сроки и нормы пользования, способы добычи и другие, определяющие порядок ведения хозяйства (с оговорками по поводу мигрирующих видов.) Государство всего лишь обязано:
– создать условия для нормального экономического развития отрасли;
– вести контроль за соблюдением ограничений с целью недопущения сверхнормативного воздействия на окружающую среду.
Все!
Правила охоты (рыболовства), следуя данным принципам, должны выглядеть совершенно иначе. Но это тема другого обстоятельного разговора, обязательно с участием экологов. Глаз эколога видит очень хорошо примитивность, бессмысленность, а подчас и вредность прописанных там положений.
Комментарии (0)